观点 | Libra2.0增强合规性，或加速CBDC进程

本报告由火币区块链研究院出品，报告发布时间2020年4月27日 ，作者：袁煜明、卢军

摘要：

北京时间4月16日晚，Facebook发布了Libra第二版白皮书，相比Libra初版修正了不符合全球主要金融监管机构意志的内容，大幅增加了合规框架的设计。Libra稳定币发行机制也由锚定一篮子货币改为锚定单一法币（主要指美元、欧元、英镑等，以下全文同），技术选型采用联盟链系统并放弃非许可系统计划。此次白皮书修改有可能是Facebook已经和全球主要金融监管机构达成共识，Libra将全面拥抱监管，朝合规化方向发展。

本文从Libra2.0白皮书发布背景出发，分析了Libra虽然笼罩在各种“监管阴影”下而一度陷入沉寂状态，但美联储、欧洲央行等货币政策执掌人并没有明确表态禁止Libra发行, 恰恰相反，Libra吸引了全球主要金融监管机构对于基于法币储备资产发行数字稳定币的关注，七国集团（G7）稳定币工作小组去年10月发布《全球稳定币影响力调研报告》之后，全球稳定币监管问题的工作移交给G20全球稳定委员会FSB，着手研究制定全球稳定币监管政策， FSB将于2020年7月向G20提交一份稳定币监管政策咨询的最终报告， 全球数字稳定币将迎来监管时代。

本文分析阐述了Libra2.0白皮书四个重要方面的内容变化，包括 发行机制由锚定一篮子货币到单一法币；合规框架方面增加金融情报职能部门（ FIU ）负责 Libra 生态网络所有参与者业务合规性审查；技术选型放弃转向非许可链系统计划，坚持使用联盟链；储备池管理增加资本缓冲保护措施应对 Libra 储备池可能出现的信贷及流动性风险。

最后，本文结合Libra和国外央行数字法币CBDC做了总结，首先 Libra2.0 符合美联储为代表的法币集团利益 ，这是Libra获支持的关键。第二， Libra 将加速其他主权国家央行数字法币 CBDC 的推出进程， 欧洲央行已经在研究发行CBDC，但对发行零售CBDC非常谨慎，因为可能影响商业银行的盈利模式造成新的系统性风险，倾向于先发行批发CBDC，相当于商业银行准备金的数字化。美联储虽然去年12月曾提美国5年内不会发行CBDC，然而疫情期间美国国会在经济刺激法案中提出“数字美元”计划。最后， Libra 其实并未放弃打造无国界支付网络和金融基础设施的目标 ，Libra设想未来成为CBDC之间的“支付桥梁”，在Libra区块链上发行CBDC，通过LBR进行结算，虽然实现难度较大，但Libra在监管压力下并未放弃它的目标。

1.Libra2.0白皮书发布背景

4月16日晚，Facebook发布了其数字稳定币项目Libra第二版白皮书，再次引发全球市场热烈讨论和关注。Libra因为笼罩在各种“监管阴影”下已经陷入沉寂状态有一段时间了，自去年6月横空出世成为全球金融舆论焦点，再到各国央行激烈反对Libra发行，CEO扎克伯格和Libra之父大卫·马库斯在美国金融服务管理局（FSA）听证会和议会官员们唇枪舌剑，努力在Libra和主权货币非竞争关系、反洗钱及恐怖主义融资、数据隐私保护问题等方面说服美国监管层，最终未能获得监管机构的发行通行证，很大原因是监管机构对于Facebook的不信任而且未准备好如何监管Libra这种超主权的稳定币。

Libra在不被看好的时候，迎来它的转机，2019年10月份Libra协会负责人表示将简化其稳定币设计——从挂钩一篮子资产修改为挂钩单一法币，美联储、欧洲央行（ECB）均发表了对Libra有利的言论， ECB 执委诺特 · 科尔在 2019 年 10 月接受布隆伯格采访时表示 “ 全球金融监管机构没有计划禁止 Facebook

Libra 或其他稳定币，但这些以官方货币为支撑的数字资产必须符合最高的监管标准 ” 。 2019 年 12 月初美国财政部长 Steven

Mnuchin 在国会表示“已经与美联储达成共识，认为美联储在五年内没有发行 CBDC 的必要，同时，也不反对 Libra 发行数字资产 ” 。 这表明 美欧这些金融权力核心对 Libra 态度已经有所改观，并不意图阻止或反对 Libra 。

全球主要金融监管机构的关注重心转移到对Libra这类以抵押法币资产发行稳定币的监管问题上，最终达成共识开始正式对全球稳定币的监管政策进行研究，制定对应监管政策被纳入到正式工作流程。2019年10月18日，七国集团（G7）稳定币工作小组发布 《全球稳定币影响力调研报告》 ，对稳定币市场及可能引入的风险做了非常详细的描述，并将全球稳定币监管问题的工作移交给G20全球稳定委员会FSB，由FSB全面负责全球稳定币监管政策制定，FSB是从国际清算银行BIS分拆出的国际机构，主要职能是提供全球金融体系政策建议，目前FSB主席是美联储负责金融监管的副主席Randal Quarles。

今年FSB将于7月向G20提交一份稳定币监管政策咨询的最终报告。也就在Libra2.0白皮书发表的前两天， FSB发布了 《解决全球稳定币 (Global

Stable Coin, GSC) 项目所引起的监管、监督挑战》 ,针对全球稳定币的监管提出10项建议以恰当监管。FSB认为现金的数字替代品将成为金融科技发展的技术趋势，未来可能变得非常有吸引力，民众对于数字资产的需求伴随此次全球COVID-19大流行会迅速增加。但是GSC可能带来的影响金融稳定的风险需要被各国监管所重视，尤其跨司法管辖区监管合作的必要性。

更多人会认为新版白皮书是Facebook为闯关“监管批准”主动做出的“妥协”，最大程度去满足全球主要监管层及背后利益集团的诉求，而实际上经历听证会以及和监管层内部密切沟通之后，Libra2.0代表的是双方在未来数字稳定币推进方面的共识和化解分歧的方案，随着G20在稳定币的跨境政策协调和监管方面形成共识，全球私营数字资产才能真正在监管政策护航下崛起，Libra拥抱监管，朝合规化方向发展，无疑也是为落地减轻阻力。

2.Libra2.0白皮书的主要变化和分析

Libra的愿景是建立一个简单的全球支付系统和普惠金融基础设施，然而要完成这一目标并不容易，各国金融货币金融体系均有专门的主权职能机构负责。Libra之前一直辩解锚定一篮子货币发行的稳定币不会干扰主权货币政策的实施，各国央行极力反对此种稳定币方案，以Facebook庞大的社交用户基数完全有可能搭建一个可以跨境的封闭数字资产交易生态区只接受Libra这种跨境数字资产，一旦Libra形成规模化市场，对主权货币机构的货币发行及政策传导必然带来影响，数字稳定币在这些货币发行机构眼里是不能打开的“潘多拉之盒”。

新版白皮书详述了Facebook对于各国央行这种顾虑，定位Libra只是现有货币的补充而非代替。简而言之，Libra将可以作为各个国家法币的一种数字化形态，背后抵押100%的本国等值法币资产，不影响主权机构的货币政策执行，Libra还可以为各国央行的货币政策提供基于区块链分布式账本这个透明高效的辅助工具。

Libra2.0在白皮书中将它的使命、定位和合规融合为一体，在美国合规获批的数字稳定币早有先例，比如Gemini和 Paxos，Facebook显然知道这点。全文56次提到关键字“合规”。以合规为中心主题，Lira在内容方面做了四项关键修改。

2.1 发行机制的变化

Libra将基于单一法币资产抵押模型发行，比如Libra美元、Libra欧元和Libra英镑，降低和主权货币机构的冲突，提高落地可行性。原先锚定一篮子货币储备发行LBR的方案改成通过智能合约实现单一法币稳定币的货币组合LBR，解除各国央行对于锚定一篮子货币的稳定币有可能剥夺主权货币地位以及干扰货币政策传导的担忧。

锚定低风险的单一法币计价资产作为储备金，包括法币现金及等价物、短期政府债券，属于M2范畴，没有代替银行机构筹造新的货币，稀释法币的信用价值，没有剥夺银行的铸币权，抵押资产中法币现金和债券的比例影响的只是最终抵押资产收益方面以及Libra协会的运营现金流。

从全球主要货币当局及其央行宏观谨慎政策出发，用智能合约去实现一个货币组合代替抵押一篮子货币发行LBR，对于缺乏单一法币稳定币的国家，LBR能充当跨境转账支付结算的工具，通过本地第三方金融服务商将LBR兑换为本国货币但不满足各地外汇管制政策要求，LBR不具有替代主权货币的风险。面对汇率市场波动或者黑天鹅事件时，与抵押一篮子货币发行LBR相比，可以避免暴露在多种货币资产的流动性风险中。

2.2合规框架的建立

Libra2.0将在Libra协会或者协会子机构Libra Network建立一个称为金融情报职能部门（FIU）的监管节点，专门负责对Libra运营网络的参与者进行符合单一货币所属管辖国家或地区的合规性审查，包括遵循实名认证KYC/反洗钱AML/打击恐怖主义融资CFT等法律法规要求，防止非法活动。Libra运营网络主要参与者包括Libra协会及子机构、Libra经销商、虚拟资产服务提供商（VASP）、非托管钱包用户。FIU负责领导和管理Libra网络所有参与者的合规，从 链上到链下建立合规性控制，包括制裁非法人士的地址、管辖区 IP 限制、限制非托管钱包交易和地址余额、 VASP 许可证书强制更新、链外信息字段共享等方面搭建合规化框架， FIU 也将与全球主要政府机构和服务提供商合作监视 Libra 网络的活动。

2.3 技术选型的取舍

Libra已经放弃未来过渡到更开放的无许可PoS系统计划，彻底定义成是一个 完全受控的体系 ，共识机制拜占庭BFT只需要存在于有限的授权验证节点之间，短期看验证节点的数量控制在100以内，因为BFT算法本身通信效率低，超过100个节点可能面临性能下降的问题，但实际上联盟链不需要在用户之间达成共识，受控的100个节点组成的验证委员会完全可以达成快速确认的目标。联盟链可以解决未来Facebook基于Libra服务数十亿用户的性能要求，同时也是受监管欢迎的，因为系统所有权限都是可控的，甚至可以加入监管节点，所有基于Libra区块链开展的金融业务都将受全球主要国家的行政、法律、监管和合规框架约束。

2.4 储备池管理的增加

Libra协会子机构Libra Network负责运营Libra支付系统、铸造和销毁 Libra 币以及管理储备的实体，是唯一可以铸造和销毁Libra的机构，Libra协会和Libra

Network都需满足瑞士金融市场监管局（FINMA）的监管要求，Libra Network在向FINMA申请支付牌照。Libra Network将在获得瑞士政策批准的情况下实施储备管理政策，由网络支持发行的单货币稳定币均建立有100%法币资产支撑的储备金池，主要是期限非常短、信用风险低、流动性高的资产，至少包括 80% 的主权信用风险低的短期政府债券 (3 个月内 ) 、剩下 20% 是现金及等价物，隔夜资金将流 ⼊ 货币市场基 金投资短期政府债券 。

Libra在储备金的设计和结构中吸收其他方法策略，以降低利率波动、流动性方面的风险。设置资本缓冲，在面临储备金流动性挤兑风险时，比如利率市场波动导致短期债券变现损失较大无法满足Libra的销币金额要求，Libra Network将中止赎回，适当延迟赎回清算时间,降低损失。另外Libra Network对于提前赎回将收取手续费，由持币用户消化。

对于储备资产托管机构本身，协会选择地理位置分散在全球各地的资本金充足的商业银行，并对托管方采取储备金资产不能用于借出、质押或重新抵押或者以其他方式（即使是暂时的）从储备金账户中移出的限制措施。储备金保护措施最终目的是保证100%的充足率，Libra持币用户免受各类风险的冲击。

在储备经济方面， 没有再提及“向 Libra 协会成员支付分红”，提到 Libra 持币用户者不会从储备中得到任何收益。 去年12月Libra白皮书修改就删除了分红，降低可能被定义为加密证券而无法发行的风险，同时解决Libra早期投资者和用户利益不一致的问题。 Libra 法币储备池 80% 将投资短期债券，只有 20% 为法币存款，这个设计更有利于 Libra 协会，大部分储备资产收益流向协会而非商业银行， Libra 协会有更多空间吸引授权分销商加入，理由是 Libra 作为法币等价物，使用成本和法币相同，但是用户持有短期政府债券成本一般为无风险利率，低于法币持有成本（商业银行贷款利率），套利空间会吸引商业银行或者货币基金参与分销商角色赚取差价， 最终应该实现Libra使用成本回到法币的使用成本，但白皮书没有对这部分可能导致的风险做更多的描述，比如两部分资产的信贷风险管理，如果分销商是本身带杠杆的商业银行或者货币基金，储备池的法币资产或者债券可能进入到货币市场变相加杠杆，增加实际货币供给。

3. Libra和CBDC

3.1Libra符合美联储代表的法币集团利益

100%锚定单一法币类资产储备池更符合现有法币体系如美联储的利益，储备在资产池中的现金及等价物最终进入现有货币金融体系中。储备物以法币存款形式存放托管商业银行，按照美国监管条例，储备资产无法被挪用于其他投资用途，增发Libra需要保证储备金充足率100%。短期证券资产发行Libra持有利率直接和美联储等央行机构货币政策挂钩，总结来说Libra美元实质是私人部门发行的一种数字化美元，美联储的货币政策可以通过Libra进一步延伸到数字金融世界。

另外Libra需要采用联盟链系统结合监管框架的要求最大化满足了监管机构对于稳定币业务的监管诉求，赋予监管层更大的控制力。综合以上两点，目前Libra和美联储并不存在利益冲突关系，而更多可以代表后者的利益，Libra是既有货币金融体系进入数字金融世界的桥梁，选择中心化监管机构偏爱的方式，发行受阻的机率大幅降低。

3.2 Libra将加速各国CBDC的推出

1) Libra 的外部网络效应和背后实际代表美元利益

以Libra为代表的私人部门发行的数字资产推出和Facebook平台的社交网络用户场景进行绑定，拥有底层点对点价值网络的支撑，可以在最短的时间内创造传统货币（包括电子货币在内）无法企及的连接和边界，借助区块链网络打造跨境支付的Libra生态网络成为各国央行法币无法触及的超主权数字资产辖区，Libra协会就是Libra生态系统的“央行”，Libra区块链负责“清结算”，这是Libra白皮书最终要实现的目标，即 “货币互联网”。如果Libra背后锚定的主要货币是美元，并以美元计价，借助Libra生态系统的外部网络效应可以继续强化美元在全球资本市场流动的外部溢出效应，吞噬主权货币系统羸弱的国家，美元的国际货币竞争力进一步提升，Libra代表美元的利益才也是美联储支持Libra的核心原因。

2）各国央行对于 CBDC 的共识和分歧

全球其他主要经济体，面对Libra可能造成对主权货币地位的侵蚀以及货币政策的干扰，正在加速央行数字法币CBDC的研究进程，以应对Libra带来的挑战。总体看目前各国央行对于CBDC核心诉求方面有三个基本共识： CBDC 有利于维护货币发行的主体权威性； CBDC 有效作为货币政策传导的工具；在 CBDC 成为新兴支付手段后提高货币体系的核心管控能力，比如 KYC 、 AML 、 CFL 等。

各国CBDC的推出方式一直是市场关注的热门主题，面对货币全球化竞争，CBDC需要满足一个核心诉求： 支付货币权威， 当前阶段CBDC要进入零售支付场景替代现金支付，需要解决如何不对商业银行信贷市场造成存款挤兑，即大量存款兑换CBDC的情况，欧洲央行对于发行零售CBDC就非常谨慎，因为可能影响商业银行的盈利模式造成新的系统性风险，倾向于先发行批发CBDC，相当于商业银行准备金的数字化，虽然意义非常有限，但不触碰零售CBDC可以将风险降到最低。面对Libra这样的超主权货币出现时，德国、法国的政府官员都公开表示反对Libra，而欧洲央行现在并不明确反对Libra，欧元在货币全球化方面也有努力缩小其和美元的竞争力差距的利益诉求，所以推测，假设Libra以欧元计价发行Libra欧元稳定币并能带动欧元全球化流动性溢出，在满足监管框架情况下，欧洲央行也会支持Libra.

美国过去对CBDC的态度不那么迫切，美联储去年12月称美国5年内都不会发行央行数字货币。美联储已经是事实上的“世界央行”，作为世界第一大储备货币，美元也一直保持强势，新增加一个零售CBDC反而降低目前这种金融系统的稳定性。通过支持Libra发行美元稳定币，美联储一样可以获得与零售CBDC对等的数字美元工具，短期不发行CBDC并支持Facebook的Libra计划，对美联储也是可以考虑的适当策略，降低试错成本。但是最近美国议会在多项经济刺激法案中提出了“数字美元”计划，根据该法案，国会将授权美联储创建“FedAccounts”，即存储数字美元资产的“数字美元帐户钱包”，一方面疫情爆发后美国国内经济刺激有投放货币的需求，美联储通过“数字美元”可以更好地实施精准救济金发放等货币政策，同时疫情期间很多民众对于数字现金的需求在迅速增加，美国已经准备好加入全球货币数字化的潮流中，综上总结Libra和各国CBDC的推出将加速全球货币数字化的进程，美国亦不会缺席这个时代。

3.3 Libra未来可能是连接CBDC的“支付网络”

如果说放弃一揽子货币LBR的发行计划是迫于全球主要国家或地区的监管，那么选择发行多个单一法币稳定币也一定不是Libra最佳的选择，为每个Libra稳定币需要做专门的储备池管理并满足各个国家地区监管合规要求，Libra网络的运营成本相比单一货币系统要更高，储备池管理还涉及了多类抵押资产管理的信贷和流动性方面的风险，Libra虽然对储备资产托管采取很多保护措施但依然存在疏漏，因此 Libra 在白皮书多次明确提及和 CBDC 网络集成的计划， 各国CBDC可以通过Libra提供的功能在Libra区块链发行CBDC，拥有了CBDC这个信用锚，Libra可以降低储备金池管理存在的风险，专注打造支付网络及金融基础设施的目标，Libra和CBDC合作的想象空间很大，然而实施难度不小，大多数国际或地区央行的CBDC未必一定会用区块链系统或者能和Libra集成, 但是Libra没有因为监管压力而放弃它最初的目标。

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